徵收機關對於「公益性」之認定是否享有判斷餘地
(一)、徵收機關是否享有判斷餘地
從權力分立的立場，行政權為維持其行政效率與彈性，應有其行政保留的空間。是以行政機關基於其專業之認知及能力，亦應有不受司法機關審查之領域，此即「不確定法律概念之判斷餘地」。凡屬於行政保留之判斷領域者，除非行政機關之判斷明顯悖於經驗法則或使用明顯不正當的工具、方法，行政法院應先予以尊重，[1]亦即應以合法性審查為原則，不應及於妥當性之審查。就我國實務來說，司法實務上承認行政機關適用不確定法律概念時，享有「判斷餘地」之情形，包含「關於考試成績之評定」、「關於專家所為之判斷」、「高度屬人性事項」及「獨立委員會之決定」與「具有高度政策或計畫性決定」等。[2]然「國家因公益需要，興辦事業，得徵收私有土地」是否亦得享有判斷餘地？按行政事務若牽涉高度政策性之決定或擬作成行政計畫，例如科學園區開發的核定等，基於行政保留原理，行政法院原則上應尊重行政機關對於政策之決定與判斷。
次按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業」為土地徵收條例第3條所明定，準此，土地徵收，乃國家基於公共利益上之需要，並符合上述各款規定始得為之。本條雖已將徵收之範圍，限縮於國防事業、交通事業…及國營事業等『九種事業』範圍所『必須者』為限，構成要件中對於各種事業的定義，儘管文義非屬明確，但仍具有受規範者得以預見的可能性，因此與法律明確性之要求尚稱符合。但本條揭示徵收私有土地的目的前提，須係「因公益需要」，此一規定固為憲法第23條所要求的「公益原則」。但是何謂「公益」，實屬高度不確定法律概念，惟考量土地徵收之範圍，應以土地徵收條例第3條明定之事業所必須者為限，牽涉行政機關高度政策性之決定，故依據上開說明，應承認徵收機關對於土地徵收條例第3條之「公益性」認定享有判斷餘地。同時，考量對於私有土地的徵收涉及對於人民財產權重大的侵害，因此儘管行政機關對於土地徵收條例第3條的「公益性」認定享有判斷餘地，但為避免判斷過於擅斷或恣意，土地徵收條例第3條之2另規定：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。」具體規範了行政機關進行土地徵收之「公益性」與「必要性」的判斷空間。對此，本文以為，行政機關在進行土地徵收時，依據土地徵收條例第3條之規定，故仍享有其判斷餘地，但是其判斷空間應限縮在土地徵收條例第3條之2規範之範圍，且不應逾越該範圍，否則即有違法判斷之虞。
(二)、司法機關對於「公益性」與「必要性」之審查範圍
法律明確性原則並不排斥法律使用「不確定法律概念」，惟使用該不確定法律概念，仍應符合「可理解性」、「可預見性」及「司法可審查性」。[3]故不確定法律概念的判斷標準與法律明確性原則的判斷標準有同一性。司法院大法官釋字第 702號解釋理由書亦揭示：「限制之規定應符合明確性原則。惟立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則(按：明確性原則)相違。」因此行政機關對於不確定法律概念的判斷是否正確，原則應必須通過司法審查，蓋不確定法律概念之判斷係屬大前提涵攝是否正確的問題[4]，故行政法院應先審查不確定法律概念的判斷是否正確。只是行政法院之審查重點，應在原行政行為對該不確定法律概念的內涵，是否有充分證據及經過辯證的理由涵攝於該不確定法律概念中。此外，如果法律同時使用到「不確定法律概念」及「限制規定」時，在明確性與限制比例原則的審查上，應分別為之。例如，大法官釋字第702號解釋理由書即說明：「教師法第十四條第一項第六款規定：「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……六、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實。」其以「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」為解聘、停聘或不續聘之構成要件，係因行為人嚴重違反為人師表之倫理規範，致已不宜繼續擔任教職。惟法律就其具體內涵尚無從鉅細靡遺詳加規定，乃以不確定法律概念加以表述，而其涵義於個案中尚非不能經由適當組成、立場公正之機構，依其專業知識及社會通念加以認定及判斷；而教師亦可藉由其養成教育及有關教師行為標準之各種法律、規約，預見何種作為或不作為將構成行為不檢有損師道之要件。…。綜上，系爭規定一之行為不檢有損師道，其意義非難以理解，且為受規範之教師得以預見，並可經由司法審查加以確認，與法律明確性原則尚無違背。」但是「系爭規定二限制教師終身不得再任教職，不啻完全扼殺其改正之機會，對其人格發展之影響至鉅。倘行為人嗣後因已自省自新，而得重返教職，繼續貢獻所學，對受教學生與整體社會而言，實亦不失為體現教育真諦之典範。系爭規定二一律禁止終身再任教職，而未針對行為人有改正可能之情形，訂定再受聘任之合理相隔期間或條件，使客觀上可判斷確已改正者，仍有機會再任教職，就該部分對人民工作權之限制實已逾越必要之程度，有違憲法第二十三條之比例原則。」
以此觀之，我國土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限…」；又土地徵收條例第3條之1亦規定：「(第1項)需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地…(第2項) 對於經依都市計畫法、區域計畫法或國家公園法劃設或變更後，依法得予徵收或區段徵收之農業用地，於劃設或變更時，應經目的事業主管機關考量徵收之公益性及必要性。」；再者，同條例第3條之2復規定：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：…」凡此均揭示，行政機關在進行徵收私有土地時，除應考量「公益性」外，對於是否使用徵收手段與徵收範圍之「必要性」，亦應一併進行審議與評估。不應僅侷限在「公益性」的考量，即動輒以「符合公益性」為由發動徵收。同時，司法機關審查行政機關之徵收行為時，於行政保留原理，行政法院原則上故應尊重行政機關對於政策之決定與判斷，但是在合法性的審查上，由於「公益性」與「必要性」均為徵收法律構成要件，同時參考釋字第702號解釋理由書意旨，司法機關應對於行政機關徵收行為之「公益性」與「必要性」分別予以審查，倘徵收之發動或徵收範圍之認定逾越必要之程度，或除徵收行為外仍有其他行政行為可資使用時，縱使該徵收處分符合「公益性」考量，仍屬違法之徵收。
(三)、徵收機關對於公益性與必要性之明示
立法者在法律中使用「不確定法律概念」是否違反明確性原則？從本文上開說明而言，倘立法者使用不確定法律概念，而其規範目的、規範範圍清楚明確，則應原則上允許其運用。蓋法律以不確定法律概念，規定無法預先知悉之事實，讓行政機關實施行政行為時能有彈性，以配合當時的社會時空的環境或個案事實，是屬於立法者無意產生規範上的疏漏，授權行政機關從事法律的解釋，俾利法律的完整。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。立法者使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與法律明確性原則相違。我國土地徵收條例，對於徵收行為之發動儘管使用「公益性」與「必要性」等不確定法律概念，但不可逕謂與法律明確性原則相違。行政機關選擇使用徵收私人土地之行政處分時，除應有法律依據外，尚應就「目的的公益性」與「徵收手段與範圍之必要性」明確揭示於被徵收之對象，並應依據土地徵收條例第3條之2的規定，就社會因素、經濟因素、文化及生態因素與永續發展因素，進行全面性評估並將評估之內容向被徵收對象明示說明。同時司法機關亦應就徵收行為之「公益性」與「必要性」，依據土地徵收條例第3條之2的規定進行審查，並且對於「目的的公益性」與「徵收手段與範圍之必要性」有爭議時，亦應由行政機關負舉證責任。
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