不動產/地政士證照考試達人學苑-戴久喨老師(三民輔考)

土地徵收與判斷餘地

           按土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。一○、其他依法得徵收土地之事業。」再者，依據土地徵收條例第3條之2規定：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。」

   (一)、土地徵收與不確定法律概念

        依據上開土地徵收之構成要件可以得知，立法者允許行政機關徵收私有土地之要件，係以特定事業所必須者為限並以法律明文規定，雖已符合憲法第23條法律保留之要求，但徵收行為，涉及對人民財產權的重大侵害，除須有法律為依據外，亦須符合公益之必要原則，上開要件業經敘明。因此，參酌土地徵收之法律規定，皆以『公益需要』作為發動土地徵收之前提，唯有先符合此一公益之必要原則，行政機關方得因特定事業所必須者，依法發動土地徵收。然何謂「公益」，實屬高度不確定法律概念。

        按「實質意義的法治」，則是以人權保障為目的，認為國家權力之行使必須受到最高法律原則與法律價值的拘束。因此在實質法治意義下的「法律」並非僅指經由國會制定的法律，也包含憲法的理念與一般法律原則及社會正義在內。惟應注意者，無論形式意義或實質意義下的法治國原則，「法治」一語所指涉的乃是「依法行政」，其所強調者為「國家知法守法，非人民知法守法」。[1]所以，法治並不在告誡人民應遵守法律，反係強調國家政府的行政行為應以法律作為準繩。因此，今日法治國原則的意義，既採實質意義的法治國內涵，同時也並未排除傳統形式意義的法治國精神。只是對於國會制定通過之「法律」，兼採實質法治國原則之保障人權的精神，要求該「法律」必須符合法的安定性以及明確性原則。法律明確性原則，係指法律的「構成要件」及「法律效果」應具有預見可能性、衡量可能性、可信賴性與審查可能性，使人民有所預見與遵循。亦即其目的在使人民對該干預性法律有可預見性，並使執法者有法律適用的一致性，而形成法的安定性。若法律規定違反上述原則之精神，即係違反前述憲法第23條之法律保留原則，從而有違依法行政的原理[2]。又法律條文中的「構成要件」，若其用語因具有抽象性而不明確時，這樣的構成要件，即為「不確定法律概念」。例如，行政程序法第117條第2款規定：人民之「…信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者…」何謂「公益」，即屬於不確定法律概念。[3]

蓋立法者無法鉅細靡遺地規範某些事項，當立法之際，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用個案之妥當性，從立法上運用「不確定法律概念」而為相應之規定。是故，立法者基於公用事業需求的複雜性與私人財產權之保障及財產權的社會性義務，因而以「公益性」作為徵收與否之斟酌前提。特於土地法及土地徵收條例，將屬於不確定法律概念之「公益」，作為土地徵收之構成要件，由行政機關於適用法律涵攝事實時加以審酌。

   (二)、判斷餘地

   不確定法律概念之用語本來就極具爭議，因此於適用法律涵攝事實時，首先需將該不確定法律概念先予以具體化，此涉及不確定法律概念之解釋方法[4]。如此當能對於不確定法律概念進行正確的判斷。又由於行政機關對於不確定法律概念係第一個適用之機關，於執行任務時，對不確定法律概念之使用，經常只是針對具體個案，尤其在某些具高度屬人性，如考評、環保等領域，往往法院難以介入審查，因此司法在此應有其審查界限[5]，此即行政機關的「判斷餘地」。與行政裁量之取向於法律效果的選擇不同，行政機關的判斷餘地主要牽涉法規範中的構成要件部分。[6]因此，承認行政機關享有判斷餘地意指行政機關在涵攝的階段享有一定的判斷空間，在此範圍內的行政決定法院應予尊重。然行政機關是否享有判斷餘地，也取決於立法者的授權與否。[7]不能僅因為法律條文的構成要件，係運用不確定法律概念，即立即認定行政機關享有判斷餘地拒絕司法審查，如此不僅非權力分立之本意，且勢必無法保障人民權利。因此，必須法律明文授予行政機關判斷餘地時，才能承認行政機關有此等決定空間。[8] 從「行政保留」的觀點來看，行政機關基於其專業之認知及能力，亦有司法權所不必先行審查之領域(但並非不予以審查)，屬於不確定法律概念之判斷餘地者，除非行政機關明顯有悖於經驗法則或其判斷所使用明顯不正確的工具或方法，行政法院應先予以尊重，亦即對於不確定法律概念判斷餘地事項之司法審查，以形式合法性審查為限，不及於內容妥當性審查，蓋司法權的判斷是一種「合法性」的判斷，法院無法替代行政機關如何作成最佳妥當性之選擇[9]。再者，因「不確定之法律概念」本身欠缺明確性、統一性，行政機關在適用時，難免產生「法律拘束相對性」之結果，亦即同一之不確定法律概念適用於同一事件時，因法律適用者之不同，其解釋與認定即可能有不同之結果。正由於適用「不確定之法律概念」於具體事實時，不太可能產生單一正確之絕對結果，因此，應承認行政機關此時享有「判斷餘地」，亦即將「不確定之法律概念」適用於具體之事實關係時，行政機關得自由作判斷。

   「判斷餘地」，係由德國學者Bachof率先提出的詞彙，氏將「不確定法律概念」[10]區分為「價值概念」(又稱規範性之不確定概念)[11]與「經驗概念」(又稱描述性之不確定概念)[12]兩個部分而分別說明其均有「判斷餘地」存在之可能。是以，「判斷餘地」乃依附於「不確定法律概念」而存在，係立法者所允許由行政機關專業判斷的領域。例如，司法院大法官翁岳生、吳庚、楊日然等曾於釋字第319號解釋不同意見書指出：「國家考試之評分專屬於典試委員之職權，此項評分之法律性質有認為行政機關裁量權之行使者，亦有認為屬於行政機關適用不確定法律概念之『判斷餘地』。無論從裁量之理論或不確定法律概念之見解，典試委員之評分應受尊重，其他機關甚至法院亦不得以其自己之判斷，代替典試委員評定之分數。因依典試法規定，國家考試之評分權賦予典試委員而不及於他人。惟公權力之行使，均應依法為之。任何人之權利遭受公權力違法侵害時，皆得訴請超然獨立之司法機關予以救濟，此為現代法治國家之基本原則。職此之故，典試委員之評分雖應予尊重，但如其評分有違法情事時，並不排除其接受司法審查之可能性(行政法院五十五年判字第二七五號判例參照)。法院固不得自行評分以代替典試委員之評分，惟得審查考試程序是否違背法令(如典試委員有無符合法定格要件)，事實認定有無錯誤(如部分漏未評閱或計分錯誤)，有無逾越權限(如一題三十分而給逾三十分)或濫用權力(專斷、將與事件無關之因素考慮在內)等。若有上述違法情事，行政法院得撤銷該評分，使其失去效力，而由考試機關重新評定。」因此，屬於行政機關適用不確定法律概念之『判斷餘地』，基於尊重行政保留領域，司法機關雖非不得加以審查，但其審查空間應予以限縮至合法性的審查，不應及於妥當性之審查。

   另外，學者也有主張，司法機關對於『判斷餘地』之審查，應無區分「妥當性」或「合法性」之必要，司法機關自應一律得加以審查，不應限制合法性的審查，又不及於妥當性之審查。本文以為，此一見解確有見地，但基於行政行為的多樣化與專業化，若對於具有高度專業性質之判斷，例如核電廠的施工方法或地點選擇之適當與否，均受到不具有專業知識之司法機關的審查，反有妨礙行政效率之疑慮。因此，行政機關對於法律構成要件之判斷，司法機關對於『判斷餘地』之審查，仍有區分「妥當性」或「合法性」之必要。對於行政機關的決策程序是否符合法律規定，司法機關故得加以審查；至於已經符合法定程序後的最終決定之適當性，司法機關仍應尊重行政機關，不宜以裁判加以否決。因為，此時行政機關應承受的為對於選民之政治責任，並非法律責任。